Impact des réformes fiscales sur la production de logement dans les aires urbaines
Par Anne Jestin, secrétaire générale de l'ANABF
le 8 décembre 2011

En France, ces dernières années, la production de logement est devenue de plus en plus dépendante de l'outil fiscal, l'apport de financements privés étant désormais essentiel à l'équilibrage des projets, dans un contexte de maîtrise de la dépense publique imposée au plan de rigueur national.
Par ailleurs, la grande instabilité des dispositifs fiscaux ces dernières années, les écrêtements successifs apportés à certains leviers comme le Malraux, ont eu pour conséquence de détourner les logiques d'investissements du champ patrimonial vers la construction neuve. Par voie de conséquence, les réseaux de conseils en gestion de patrimoine orientent plus volontiers leurs clients en direction des « valeurs sures » de placement en fonction de leur niveau de revenus, comme par exemple le Scellier dans le neuf, les studios meublés (dispositif « Bouvard »), ou encore les investissements en territoires d'outre mer (loi Girardin).
Les différentes réformes traduites dans les lois de finances successives, et à venir (LF 2012), sont menées au nom de la lutte contre les "niches fiscales", engagées à raison par le gouvernement actuel, mais qui englobe de façon réductrice l’ensemble de ces dispositifs sans évaluer comparativement le rapport entre leur coût pour la société et les avantages qu’ils induisent.
De cette façon, l'investissement dans l'ancien, particulièrement en loi Malraux, semble être le grand perdant de cette nouvelle donne de la fiscalité Française, alors qu'il répondait à trois besoins majeurs: le maintien d'un dynamisme économique dans les centres anciens, la production de logements familiaux abordables de qualité, et qu’il permettait la préservation des valeurs patrimoniales identifiées dans ces secteurs.


Un besoin toujours plus fort en logements abordables et économes en énergie...
Alors que la population Française atteint un niveau historique de ménages vivant en dessous du seuil de pauvreté (+ 750 000 entre 2002 et 2009, données Insee), la nécessité d'accompagner toujours mieux la production de logements abordables reste plus que jamais essentielle dans les territoires. A ce titre, certains dispositifs comme le Scellier ont rempli partiellement leur rôle, permettant de produire en un temps record un nombre inégalé de logements dans les secteurs à priori considérés les plus tendus, malheureusement ces logements restent généralement chers et ne peuvent satisfaire les catégories les plus défavorisées.
L'augmentation des impayés et la hausse des coûts de l'énergie, imposent par ailleurs de favoriser l'abaissement des charges locatives en rendant les logements plus efficaces thermiquement. L’application des lois Grenelle impose désormais la prise en compte de cette contrainte dès la conception et les répercussions sont sensibles depuis quelques années déjà sur les livraisons de logements en neuf.
Le patrimoine bâti existant, construit avant 1950, comporte également des qualités intrinsèques (inertie plus grande, mitoyenneté...) auxquelles s'ajoute un bilan carbone favorable (transports de matériaux moindres que dans la construction neuve).

...des leviers publics nécessaires comme catalyseur
Alors que la demande en logement social ne cesse d'augmenter, le contexte de rigueur adopté au plan national impose à l'État et aux collectivités de revoir à la baisse leurs dotations d'accompagnement de la production de logement. Dans le même temps, la réforme de l'Anah entrée en application en 2011 a conduit l'agence à réorienter ses priorités, réduisant les aides aux propriétaires bailleurs. Reste également à évaluer l'impact de la nouvelle taxation des organisme bailleurs, qui pourrait rendre plus difficile à l'avenir leur apport de fonds propres dans les opérations, alors même que cette participation est passée de 6 000€ à 15 000€ en moyenne par logement social produit en 6 ans (données arra HLM Rhône Alpes– 2004/2010).

Ainsi, alors que la production de logements est de moins en moins accompagnée, les réformes fiscales récentes intervenues ces dernières années, celles annoncées dans le projet de loi de finance 2012 et celle tout récemment votée concernant la taxation des plus-values immobilières, sont de nature à décourager à peu près définitivement le dernier moyen au service de l’action de revitalisation des villes.


La Loi Malraux
La loi Malraux a toujours été un dispositif d'encouragement efficace à l'investissement privé, profitant à l'intérêt collectif que constitue la réhabilitation des secteurs identifiés comme les plus patrimoniaux en France.
Jusqu'en 2009, le régime fiscal dit « Malraux » a fait preuve d'une grande stabilité. Récemment impacté par les lois de finance 2010 et 2011, il est le dernier outil existant, et qui plus est le seul, capable de porter à lui seul une opération de rénovation immobilière sans aucun financement public d'appoint.
Ce dispositif ne mérite pas les critiques communément attribuées aux niches fiscales,
que l'on peut schématiser en deux points : le coût pour les finances publics et leur véritable pouvoir incitatif (c'est-à-dire l'inverse d'un simple effet d'aubaine).
Madame la sénatrice Nicole Bricq, rapporteure générale, dans son rapport d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat, du 26 octobre 2011, rappelle que les dépenses fiscales ne doivent pas être considérées uniformément mais en fonction d'une bilan coût/avantage individualisé. Ce rapport s'appuie, notamment, sur le "Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales" présidé par Monsieur Henri Guillaume ( juin 2011).
On y apprend que la dépense fiscale liée à la Loi Malraux est actuellement de 35 millions d'euros (ancien et nouveau régime Malraux cumulés du fait d'un chevauchement) soit une dépense extrêmement faible au regard des enjeux et des résultats obtenus.


Le même rapport témoigne que :
" La loi Malraux a participé à la préservation de quartiers emblématiques tels que le Marais à Paris, le vieux Lyon ou encore le centre historique de Bordeaux, dont la qualité de préservation a justifié leur inscription au patrimoine mondial de l'UNESCO ". (page 5 annexe 130205).
et que:
«  Les dépenses (de travaux) représentent des montants très élevés pour les secteurs sauvegardés », ces travaux n'auraient ainsi pas pu être engagés sans l'avantage fiscal, il ne s'agit donc pas d'un avantage inutile octroyé à des dépenses qui auraient de toutes façons été réalisées mais bien d'un indispensable dispositif incitatif. L'arrêt brutal des investissements en centre ancien depuis l'écrêtement du dispositif en 2009 le démontre clairement.
Par ailleurs, gage de la qualité des opérations concernées, l'avantage Malraux est conditionné, par les textes fiscaux, au contrôle préalable et à l'autorisation des architectes des bâtiments de France, à travers la délivrance du permis de construire et celle du certificat de conformité après achèvement des travaux. La contrepartie de l'avantage est ainsi strictement encadrée et contrôlée.
Enfin, le levier de défiscalisation Malraux est essentiel pour la dynamique globale dans les sites retenus au titre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), dans lesquels il permet à l’investissement privé de compléter l’offre publique en logements. Les limitations qui y seraient apportées ne pourraient qu’être pénalisantes à la revitalisation de ces secteurs.


Les investissements dits « Scellier »
Ces dispositifs sont considérés par les investisseurs comme de purs placements financiers, et soumis à des mécanismes de livraison de logements sur les marchés qui répondent plus à une opportunité de montage d'opération, qu'à une volonté d'apporter une réponse à des besoin en logement sur les territoires.
Malgré tout, l'investissement Scellier mis en place en 2009 pour relancer le secteur de la construction a eu un réel effet dynamique (production neuve en collectif multipliée par 8 sur l'agglomération Grenobloise, par exemple). Bien que le dispositif comporte plusieurs déclinaisons (Scellier neuf, dans l'ancien, BBC, meublé...), toutes n'ont pas eu le même poids dans la production de logement ces deux dernières années. L'ensemble des dispositifs Scellier ont contribué à la mise sur le marché d'une offre abondante en petits logements (surfaces relativement réduites, offre abondante en T2 T3), plus rentables , mais à loyers élevés, et qui ne répondent que partiellement au besoin en logement dans cette catégorie.
En effet, selon la FNAIM, un T2 produit en Scellier aura tendance à être loué 10% plus cher que la moyenne de marché. Le Scellier dans l'ancien, trop peu incitatif, et trop contraignant (changement de destination des locaux, sortie d'insalubrité) n'a également été que peu utilisé alors qu'il présentait des aspects positifs d'intervention sur le bâti existant.
La critique communément apportée à ce type de dispositif a été de constater la livraison dans certains secteurs, d'opérations peu adaptées à la demande en logements, conduisant parfois à une mise en location difficile. Au final ces phénomènes constatés sur des dispositifs tels que le « de Robien » ou « Borloo », se sont généralement peu reproduits, les promoteurs réorientant d'eux -même leurs nouvelles opérations dans des secteurs plus porteurs, dans un zonage Scellier plus resserré.
L'autre effet induit par ce dispositif, qui, comme on l'a vu, a été majoritairement orienté sur
la production neuve dans les secteurs agglomérés, a été la mise en tension du parc ancien, désormais considéré comme vétuste vis à vis des livraisons Scellier massives.
En témoigne l'accroissement de la vacance dans ces mêmes centres (+5% de vacance pour Grenoble hyper centre à la fin de l'année 2010,données Faim).
Le risque existait, néanmoins, de déséquilibrer fortement les marchés locaux par une aggravation de cette vacance, en cas de poursuite de ces livraisons neuves. Dans ce sens, l'arrêt programmé de la défiscalisation Scellier en 2013, de l'investissement Bouvard en 2015 (discours de François Fillon, 07 novembre 2011) est bénéfique. Cependant, vis à vis de l ‘effort nécessaire à la poursuite de la production de logement, une interrogation subsiste vis à vis de l’arrêt brutal de toute incitation fiscale à produire du logement sur les territoires.


Pour Conclure:
L'urgence immédiate est celle du retour à plus de stabilité et de lisibilité dans les dispositifs fiscaux. Il ressort, du fait les différentes réformes intervenues que le nombre d'opérations de restauration immobilière a été divisé par au moins 5 en l'espace de 3 ans. Depuis le début de l'année 2009, bien peu de grandes agglomérations ont vu déposer de nouveaux permis de construire pouvant bénéficier des dispositifs loi Malraux, alors que dans le même temps, la production de logements en Scellier battait son plein.
Les annonces faites le 07 novembre dernier par François Fillon lors de sa conférence de presse laissaient entendre qu'une nouvelle dégradation pourrait être appliquée aux taux de défiscalisations Malraux, ce qui signerait définitivement l'arrêt de l'investissement locatif en centre ancien.
La Loi Malraux est un dispositif d'encouragement qui doit être préservé:
1- Parce qu'il ne coûte pas cher à la collectivité
2- Parce qu'il produit des résultats majeurs et tangibles, parcequ’il participe à la mise en valeur des centres anciens à caractère patrimoniaux qui, rappelons le, donnent leur identité aux villes et sont porteurs de qualités urbaines et résidentielles
4- Parce que l'avantage "Malraux" attaché à chaque opération est strictement encadré par les agents de l'État (ABF)
5- parce que les avantages accordés par le gouvernement à court terme sont récupérés à long terme au titre de la perception de la taxation sur la plus value
Dans un contexte général de baisse des aides directes, une réflexion doit être menée en urgence, afin de replacer les besoins en logement, les dynamiques urbaines au cœur des mécanismes de conception de l'outil fiscal.
Le maintien d'une fiscalité attractive dans le domaine de la production de logement est impératif, sous peine de voir s'aggraver les situations de pénurie de logement en France, particulièrement en répionse au besoin urgent de logement en faveur des publics défavorisés.

Ainsi, l'outil fiscal doit pouvoir continuer à servir:
-Le réinvestissement dans le parc existant, afin de lutter contre la vacance et la dégradation du bâti en centre ancien
A ce titre, le maintien d'un niveau énergétique vertueux, y compris en réhabilitation est souhaitable (par exemple sous l'angle d'un gain énergétique avant/après travaux sur la base de DPE, cf. programme habiter mieux, Anah)
- La production de logement, particulièrement à vocation sociale parce que ces opérations de réhabilitation en centre ancien demeurent indispensables au maintien d'une mixité sociale dans ces secteurs ( loi solidarité et nouvellement urbain SRU- 2000).

 

Mis à jour (Dimanche, 30 Septembre 2012 18:15)