L'organisation territoriale de l'Etat
Cour des comptes
Chambres régionales et territoriales des comptes
11 juillet 2013


La Cour des comptes a rendu public, le 11 juillet 2013, un rapport sur l’organisation territoriale de l’État. La Cour invite les pouvoirs publics à faire évoluer en profondeur l’organisation de l’État sur le territoire afin de répondre aux évolutions économiques et sociales. Cette organisation comprend les services déconcentrés des ministères et les opérateurs qui en dépendent. La Cour formule des orientations et recommandations visant notamment à simplifier et adapter cette organisation, en lui donnant une plus grande cohérence et une meilleure efficacité.


Extraits:

Des réformes importantes ont été lancées ces dernières années. La réduction du nombre de tribunaux de grande instance (TGI) et de tribunaux de commerce (TC) a engagé l’adaptation de la carte judiciaire. La création des agences régionales de santé (ARS) a constitué un outil de pilotage de l’offre de soins et des politiques de santé. La RéATE a permis la création de services qui, pour certains, comme les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), les directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture, et de la forêt(DRAAF) et les directions départementales des territoires (DDT), reposent sur une assise solide. Le regroupement des services territoriaux de l’architecture et du patrimoine (STAP) et des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) a doté le ministère de la culture d’une administration locale mieux constituée. Les responsables des nouveaux services territoriaux se sont fortement investis dans la mise en place de ces entités.

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Restrictions d’effectifs : l’exemple des services territoriaux de l’architecture et du patrimoine (STAP)

Aux exemples précédemment cités d’unités dont les effectifs sont d’ores et déjà très restreints, peut être ajouté celui des services territoriaux de l’architecture et du patrimoine (STAP). Les 678 ETP des STAP se répartissent en 42 STAP de 5 ETP ou moins, 34 de 6 ou 7 ETP, 22 de huit à 10 ETP, 5 de plus de 10 ETP (dont 3 de 11). L’effectif moyen est de 6,8 ETP. Les deux tiers des STAP (64) comptent six ETP ou moins.

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Dans les faits, peu d’initiatives ont été prises. Par exemple, les agents compétents en matière de protection des digues qui relèvent de la DREAL de Franche-Comté interviennent aussi en Bourgogne. Ces formules de mutualisation devront être multipliées. Elles devraient être envisagées pour les STAP, dont les faibles effectifs ne permettront pas, à court terme, de couvrir l’ensemble des domaines techniques, et pour certaines fonctions de contrôle, comme le contrôle vétérinaire ou celui en matière de concurrence, consommation et répression des fraudes183. Si l’État veut continuer d’exercer ses fonctions en matière de jeunesse, de sport et d’animation de la vie associative, l’évolution des effectifs nécessitera de passer, dans un grand nombre de cas, à une dimension interdépartementale, voire régionale184. Ainsi la baisse des effectifs de l’INSEE contraindra, à terme proche, à fusionner certaines de ses directions régionales pour mutualiser les compétences en matière d’études.


L’État confronté à des mutations profondes

Des adaptations limitées de l’État territorial

Ces réformes, pour avoir eu le mérite de mettre le système administratif territorial en mouvement, n’ont constitué qu’une adaptation partielle. Les conséquences des lois de décentralisation n’ont pas été pleinement tirées en matière de partage des tâches entre l’État et les collectivités. Le contrôle de légalité qui devait en être le corollaire s’est en réalité atrophié. L’organisation locale demeure largement indifférenciée, malgré la diversité accrue des territoires. Certaines fonctions ne sont pas assurées selon des méthodes efficaces. La structure des réseaux des administrations de contrôle n’est pas en phase avec l’ouverture de l’économie française, que ce soit en matière de produits et de services, de contrôle fiscal ou de lutte contre les stupéfiants et le blanchiment d’argent. De manière générale, les possibilités offertes par les technologies numériques demeurent largement sous-exploitées.

Les réformes lancées ces dernières années ont été, pour plusieurs, importantes. La carte judiciaire a été allégée, avec la réduction du nombre de tribunaux de grande instance et de tribunaux de commerce. La création des ARS a renforcé les possibilités de pilotage régional de l’offre de soins et des poli- tiques de santé. La RéATE a permis la création de services qui, pour certains (comme les DREAL, les DRAAF et les DDT), reposent sur une assise solide. Le regroupement des services territoriaux de l’architecture et du patrimoine et des DRAC a doté le ministère de la culture d’une administration locale mieux constituée. Les responsables des nouveaux services territoriaux se sont investis dans la mise en place de ces entités.

Les réformes n’ont guère eu d’effet pratique pour les usagers. Pour ce qui concerne les agents, l’enquête de la Cour montre également une double inquiétude : ils comprennent de manière générale la nécessité de réformes mais souhaitent, sinon une pause, du moins avoir plus de visibilité à moyen terme ; ils considèrent que la réforme est « au milieu du gué » mais ne voient pas l’autre rive.

Si les réformes se sont succédé à un rythme soutenu, elles n’ont toutefois été précédées ni d’une réflexion transversale, ni d’une clarification des missions de l’État, ni d’une anticipation des conséquences à moyen et long termes des contraintes financières et notamment de la réduction des effectifs. Les réformes ont été conduites isolément, sans plan d’ensemble. La création de la DGFiP a consisté pour l’essentiel en un regroupement des services préexistants, les restructurations et progrès de productivité à en attendre étant explicite- ment renvoyés à des phases ultérieures.

(...)

Une gestion des ressources humaines inadaptée

Les conditions d’emploi, de mobilité, de promotion et d’affectation ne permettent ni de mettre pleinement en œuvre l’approche territoriale de l’action de l’État qu’aurait exigé notamment la RéATE, ni d’adapter, de manière suffisamment rapide et forte, l’organisation territoriale de l’État aux mutations de l’économie et de la société.

Le risque de déshérence de certaines missions

Pour des raisons tenant à la gestion des ressources humaines ou à la diver- sité des missions, un service ne peut fonctionner normalement en-dessous d’un seuil, qui peut varier selon les sec- teurs, mais qui s’établit généralement à une douzaine d’agents. Lorsque les mis- sions d’une unité sont diverses, que le service est en relation directe avec le public, et que de nombreuses tâches d’animation sont à remplir, le seuil peut être plus élevé. La nouvelle organisation territoriale de l’État et les réductions d’effectifs ont conduit une part importante des services déconcentrés à tomber en-dessous d’un seuil critique (aussi bien au sein des services territoriaux de l’architecture et du patrimoine (STAP), de la cohésion sociale dans les DDCSPP ou de certains postes comptables) ; les réductions programmées pour les prochaines années rendront ce problème plus général.

Dans certains cas, cette situation traduit le fait que le rôle de l’État dans le domaine considéré est devenu subsidiaire ; le transfert de nouvelles missions à des collectivités territoriales dans le cadre des nouveaux projets de décentralisation amplifiera ce phénomène. Dans d’autres cas, les missions demeurent mais l’administration, soit n’est pas parvenue à bien répartir les effectifs entre les diverses implantations, soit n’a pas su procéder aux regroupements géographiques nécessaires.

 

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Mis à jour (Dimanche, 25 Mai 2014 14:23)